东西湖区发改委

审计报告是实施审计后，对审计项目作出审计意见的书面文件，是审计活动的客观描述和结晶，它作为审计工作的成果，集中反映了审计工作的质量。审计署6号令把审计报告由原来审计机关的内部文书转变为审计结果的最终载体，使其直接面对审计结果的使用者，它也就成为了审计生命的集中表现。

随着我国审计工作由单纯的合法性审计向“两个并重”转变，审计报告在体现审计成果，履行审计职责方面的作用也越来越大，而重视审计报告对于审计机关履行职责的作用，也是国际审计发展的一个趋势。因此我们必须高度重视审计报告的编写，不断提高审计报告的质量。

审计报告最基本的质量特征是客观性、可靠性、全面性、准确性。审计结论是审计报告的重要组成部分，其质量的高低直接影响到审计报告的公信力，那些审计定性没有充分的法律、法规依据和事实依据、审计处理处罚依据的法律、法规不适用或宽严不适度的审计报告，不但会损坏审计机关的形象，降低审计机关的威信，有的甚至会导致有关方面作出错误的判断，结论和决策，造成重大的社会影响。

事实上，影响审计报告质量控制的主要因素，既有主观思想方面的问题，也有客观制度上的缺陷。比如目前我们出具的审计报告在定性和处理处罚上往往存在以下几种现象：有的报告对违反国家财经法规和其他有关规定的问题的定性没有引用法律法规，或者引用的法律法规有误；有的报告由于执法主体、适用的范围等原因导致引用的作为审计处理处罚的法律依据不准确；有的报告为了维护地方利益引用的法律法规层次较低，甚至引用明显与法律有抵触地方性法规，规章；有的报告引用过时、失效的规定作为审计依据，或用审计事项发生时还没有实施的规定作为审计依据、有的不同的处室在对待同类问题在审计报告的定性和处理处罚所引用的法规大不相同，处理结果也是千差万别等等。

这主要是由于复核、审核、审议和审定环节往往流于形式，没有合理利用现有审计资源，发挥各部门人员的积极作用，更没有合理把握不同项目、不同时期的平衡。从实际情况看，对不同项目的审计处理处罚，横向把握不仅不平衡，有时差异极大。例如：2002年度我局两个不同处室分别对武汉市市政工程设计院和武汉市勘测设计研究院进行审计，这两个单位均属事业单位。在审计中，两个组分别发现这两个单位都存在将设计收入转入武汉市科学技术咨询服务中心设立的各自的专家组账户中。在定性上，其中一个审计报告中认定这一问题违反了财政部《事业单位财务规则》（1996年第8号令发布）第三章第十三条“事业单位的各项收入全部纳入单位预算，统一核算、统一管理”的规定，而另一个审计报告则认定其违反了《财政部关于勘察设计企业执行新财务制度若干问题的通知》第八项（一）款第十项第十一项的规定。在处理上，前者根据《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（财监字〔1995〕29号）第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”规定，属小金库行为，对这一问题根据国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发〔1987〕58号）第三条第二款、第四条第二款和第五条第一款以及《中华人民共和国审计法实施条例》（国务院令1997第231号）第五十三条的规定，余额全额予以没收并对院长处以三个月基本工资的罚款；后者直接将该项收入纳入单位收入统一核算，其资金余额应调增国家资本金。这两种审计定性与处理的不平衡是显而易见的。这种差异无疑会导致决策部门对审计的客观与公正产生质疑。那么出现这种问题的原因何在？现在《审计项目质量控制办法》中虽然规定“审计组应当提出审计报告”，但实际中往往是由审计组长一人负责撰写审计报告，而最终的审计报告往往是在审计组的审计报告基础上形成的，由于个人的知识和经验总是有限的，每个人对法规的掌握程度与认知深度也有所不同，所以最终导致审计报告带有较大的随意性。

要改变这种现状，我认为：

首先我们在撰写审计报告时要把握三个原则：

一、定性不随意。定性不能讨价还价，随意变通。在审计组审计报告征求意见稿中，就应当一次定准，为审计机关的审计报告打下坚实基础，这是依法定性的必然要求。只有这样，才能横向做到对所有单位的相同问题保持定性一致。也只有这样，审计定性才能经得起法律、不同被审计单位及社会大众的检验。否则，只要审计机关审计报告与当初审计组审计报告征求意见稿中的定性不一致，特别是当后来的定性严于或重于当初的定性时，被审计单位完全可能要求重新反馈意见，这将会给审计机关带来一系列的麻烦和审计风险。

二、用法要准确。一是注意法律法规的时限性，不能使用过期或者未生效的法律法规。二是注意法规的级次。在同一问题适用多个法律法规情况下，应选用最合适层次的法规。在不同级次法规如国家法律、部门和地方规章不矛盾的情况下，应选择使用级|次最高的法规。在地方法规与国家法律法规不一致，不能确定其适用性肘，最好能征询法律法规制定部门的意见。三是同一事项，在不同法律法规中都有涉及，而针对性又有所不同的，要选有最有针对性的法律法规。四是所引用法律法规的具体条款的内容要准确无误，不能有歧义。五是引证法律法规要规范。引证法律法规要标明发文单位、文件名称、文号、条款等，符合公文规范。六是不同审计项目涉及使用相同法规的情况，要保持横向一致性、可比性和前后一惯性。
三、处理要恰当。一是处理要有结论，应该处理的问题一定要处理，不能只列查出的问题而没有处理结论。二是法律法规明确的，按法律法规的规定作出处理处罚。三是在法律法规基础上，审计机关有统一审计处理处罚原则的，按统一原则作出审计处理处罚。四是审计机关没有统一的处理处罚原则的，要慎用自由裁量权，注意不同项目、不同时期审计的可比性，把握好审计处理处罚的力度。

其次，我们在出具审计报告前要完善两个制度：

一、落实集体判断制度。

《审计报告编审准则》第十一条明确规定“审计报告应当经审计组集体讨论并由审计组组长定稿”，这一点必须予以加强，由于个人的知识和经验总是有限的，由集体一起做出判断可以弥补个人认识的局限性，从而尽量避免或减少个人做出审计判断时产生的判断偏误，而作为一份好的审计报告，最重要的就是能显现出集体判断。在实际操作中，通过审计业务会议对审计报告的审定，可以达到集体判断的目的。通过处内、局内两层审计业务会议审定审计报告，达到执行政策的一致性，实现审计报告的规范化。审计署6号令《审计项目质量控制办法》对审计报告的编审程序作出了详细的规定：规定审计组对审计事项实施审计后，应当提出审计报告；审计报告经审计组组长、审计组所在部门以及法制工作机构的三级复核后，报送分管局长；最后经审计业务会议讨论审定，由审计组所在部门修改后报送分管领导或主要负责人签发。在集体讨论过程中对审计报告进行不断修正，这不是某种放弃或妥协，而是寻找一个最佳的意见结合点。审批程序的透明化以及执行中的公正、公平原则，正是我们消解审计报告风险和最终提高审计报告质量的关键和基础。

二、健全责任制度。从严格意义上讲，目前基层审计机关的审计质量责任制度尚不健全。审计责任追究制度往往也是现实中最薄弱的一环，导致上述现象普遍存在的主观思想原因是相关人员的责任心不强，其客观原因是审计质量控制责任制度不健全。审计质量控制责任制度不健全，是致使审计人员责任意识不强的根本原因。有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度而没有认真贯彻执行。其结果是导致审计人员在审计工作中的不规范行为时有发生，而一旦报告中出现审计过错，也难以确定审计责任的具体环节，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环。例如审计组在完成现场的审计工作后，向派出审计的机构提交审计报告的过程中，一方面由于审计事项是由不同的审计人员所完成，审计组长对审计事项的综合就有可能产生遗漏甚至偏差；另一方面在汇报的过程中，由于受各种主客观因素的影响，审计机关的领导对审计事项的判断也有可能产生偏差，从而导致无法准确地判断审计定性与处理的客观性和公正性，产生审计风险。而在实际工作中审计组组长以及审计组所在部门的复核常常流于形式，有的在编制审计报告之前没有经过审计组长的复核，便交由所在部门签署意见；许多业务部门没有认真执行相关规定对审计报告进行复核，有的即使进行了复核，也没有提出具体的书面意见。法制工作机构不得不直接面对许多本应在审计组和其所在部门解决的问题，无形中加大了其工作的压力和责任。在这种情况下出现的问题，根本无法将分清责任。

我们要以审计责任追究为核心，建立和完善以审计复核，审计考核和审计责任追究为主体的审计报告质量控制制度体系，明确审计组长、主审、一般审计人员及分管领导在审计报告质量管理中的职责及责任，促使提高审计报告质量意识和责任意识。

作者：柳燕