东西湖区发改委

近年来，中央、省市每年安排的农村税费改革专项转移支付资金，全面支持了农村税费改革工作，为实现“减轻、规范、稳定”打好了基础。但由于农业资金系统审计的规范化、制度化建设起步较晚，加上一些客观因素所致，现阶段农业资金审计活动仍存在着不少问题，必须认真加以解决。如何规范涉农资金的利用，审计工作如何在建设社会主义新农村中发挥作用？带着这一问题，我们进行了专题调研。

一、问题现状

在调查中，我们发现，由于农业资金的筹集、分配、管理、运用等方面的规范和制度不健全，且审计工作不能有效地配套，致使农业资金的筹集、分配、管理、运用、审计等方面存在着这样或那样的问题。据调查，当前农业资金审计工作中存在的问题，归纳起来，主要表现在以下四个方面。

一是资金性质层次多，审计有“真空”地带。在农业资金中，既有中央专项资金，也有省、市、区以及街乡镇的项目配套资金。从资金的使用对象看，既有国有企事业单位，也有集体经济组织和个体农户等等。对上述农业资金的审计，国有企事业单位和集体所有制企业容易得到执行，而对乡镇集体经济实行审计监督的问题，一直未被纳入国家审计的范畴。这部分农业资金，监管不力的现象很突出。

二是资金来源渠道多，审计有局限区域。资金中既有财政专项资金和金融政策贷款，也有单位、个体、农民自筹资金及其他引进资金；既有国家投入，又有农民投入。目前，农业资金的审计，由于审计力量有限，一般只是局限于国家预算安排范畴，而对预算外等其他来源安排的农业资金的审计监督涉及较少。

三是资金的管理部门多，全方位审计监督难。农业资金涉及的部门多，如财政、农业、林业、水务、土地、民政等部门都在管理项目资金。由于多头管理，拨款环节繁多，造成审计工作鞭长莫及。在实际审计工作中，很难实行对涉农资金的全方位审计监督。

四是资金管理使用问题较多，审计监督整改难。由于各方面原因，挤占、挪用、借用、滞留、拖欠支农专项资金，擅自变更资金计划用途，改变支农贷款资金投向现象较为普遍；农业发展专项资金不能按照农业生产的需要及时拨付，一些季节性强的农业项目受到影响，配套资金少或不到位；一些项目实施单位执行基本建设程序不规范，存在擅自调整建设内容、工程质量不高、会计核算不规范等问题，重投资、轻管理的现象比较普遍。

二、原因分析

一是区、街镇财政农业投入力量不足。虽然上级财政以转移支付方式将大部分农业资金划转到区级财政，但都属于专项资金，具有特定的用途。区级统筹财力的力度不够，同时区级财政自有财力十分有限。在保财政供养人员工资等刚性支出的压力下，安排涉农资金难免会捉襟见肘。大部分街乡镇财政运转困难，在地方一般预算支出的总量中，用于行政管理和部门事业费支出占有很大的比例，保工资运转是第一需要。在财力有限的情况下，支农专项资金投入不得不减少。

二是政府各部门管理财政农业专项资金职能交叉重叠。从目前农业专项资金管理情况看，涉及政府财政部门、计划管理部门及扶贫办、农业综合开发办；行业主管部门又涉及农业、林业、水利、畜牧、农机、民政、科技等部门。这些部门的多头管理容易导致出现同一类型项目由多个部门管理，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。同时行业主管部门为满足自身经营需求，普遍开展经营创收活动，这种政企不分的现象，也容易影响行政管理和服务职能的发挥。

三是资金管理监督机制不健全。由于政府管理部门自身资金不足，基础设施建设等投入都依赖于上级财力，部分单位想方设法争取项目，取得资金。一旦争取资金成功，就挤占、挪用项目资金等弥补机关经费不足，导致项目的管理出现问题。这主要在于财政支农工程项目没有建立严格的项目管理监督检查机制，缺乏一整套全程的监控措施。

四是农业资金的审计未能与农业资金阶段性拨付相配套。从农业资金的筹集、分配、管理、使用等各环节看，农业资金具有明显的阶段性特点，然而，大多数情况是在资金使用后一次性对农业资金的筹集、分配、管理、使用和效益情况进行审计，影响了农业资金审计监督作用的发挥。

三、对策措施

（一）加强和深化农业专项资金审计，填补审计“真空” 地带。对涉及涉及国家农业资金的乡村集体经济，必须开展审计。一是各级党委和政府领导要重视和支持对涉及涉及国家农业资金的乡村集体经济的审计工作，确保国家“三农”政策真正给农民带来实惠。二是审计部门要联合相关部门，按照《审计法》和我国现行法律法规的有关规定，对这些资金进行审计监督。三是根据实际情况的需要，可以按照政府的要求进行审计。四是可以委托社会中介组织进行审计。

（二）紧紧抓住资金源头,积极拓展审计领域。针对农业资金中既有财政专项资金和国家金融政策贷款，也有单位、个人和农民自筹资金以及其他引进资金的资金结构性变化的新情况，要以国家预算安排的农业专项资金审计为主线，延伸审计涉及农业资金的其他资金。要抓住资金源头,从“大”处做文章，在“细”上下工夫。对各种专项资金，要按照使用范围和流向跟踪，审计中对直接关系到农民群众切身利益的问题,要重点监督。

（三）抓住重点农业资金、重点农业项目进行重点审计监督。由于农业资金项目涉及的部门多，环节复杂，而审计力量有限，就要求我们根据实际情况改进我们的审计方法。在确保审计覆盖面的基础上，抓住农业资金的审计重点。对那些掌握农业资金数量多、项目多、资金活动频繁，与农村农业关系密切的部门和单位，要重点进行审计监督。特别是要抓好重点农业项目的审计监督，促使农业资金的安全正常运行。

（四）加大审计结论落实力度，促进建章建制，确保农业资金的完整、安全、规范和高效。一是要求各级领导重视。政府要加大督办力度，防止屡查屡犯。涉及到审计查出的问题，必须立即纠正，整改到位。二是审计机关审计要不断加大力度，积极抓好审计结论的落实整改工作。审计要针对审计查处的问题，提出改进意见和措施,促进加强管理,关键和重点是促使建立健全内部控制制度,促使农业专项资金管理规范化，从根源帮助找原因、查漏洞,尽量减少资金运行中的跑冒滴漏。要利用审计部门的工作资源和熟悉政策优势，向有关部门和单位提出合理化建议，加快党的“三农”政策的落实力度。三是有关部门和单位要积极配合，采取有效措施，认真整改，认真建立健全各项规章制度，保证农业资金使用的完整、安全、规范、高效。

同时，审计工作要与时俱进，逐步探索农业资金审计的新路子。农业专项资金审计，一个重要的方面就是要监督检查国家政策执行和落实情况。要通过大量的审计调查，充分了解农业资金运行中出现的新情况、新问题，分析原因，提出建议，为政府制定和调整农业决策提供依据。同时，农业资金的审计要逐步加大农业效益审计的分量。一是在资金使用效益上下功夫,向绩效审计领域延伸。二是努力实现从传统的财务收支审计逐步向工程预决算审计，从事后审计向事前、事中审计的“两个转变”。把违纪违规资金控制在最小限度,充分发挥农业资金的使用效益。三是以“三个有利于”为标准,实事求是地处理审计查出的问题。要按照科学发展观的要求,综合分析,实事求是、客观公正地提出处理意见;对政策规定不完善或没有明确政策规定的情况,要进行客观分析,摸清情况,以专题报告的形式如实上报反映。

作者：陈云阶